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「佛山亚博家居」欧美对叙的经济制裁详记:叙利亚战争的一个关键!

2020-01-11 11:31:00
[摘要]2011 年 4 月,以侵犯人权为由,欧盟宣布对包括巴沙尔在内的叙利亚高官实施制裁并冻结其资产。截止到2017年8月,欧盟共对叙利亚实施了21轮经济制裁,最新的是对叙使用化学武器的制裁。美国经济制裁影响较小。美国对叙利亚实施经济制裁主要集中在金融、电信、航空、军售和日用商品等领域。2010年5月,美国宣布,对叙利亚的制裁措施将延长一年。对叙利亚官员和机构实施资产冻结、禁止交易和签证禁令的制裁。

「佛山亚博家居」欧美对叙的经济制裁详记:叙利亚战争的一个关键!

佛山亚博家居,第一军情作者:况腊生 国防大学博士后

(本文节选自其新书《叙利亚战争沉思录——二十一世纪的微型世界战争》)

独立后的叙利亚,坚决反对美国的中东霸权和以色列的侵略扩张,因此长期遭受欧美长期威胁与制裁。叙利亚内战爆发后,作为叙利亚的主要经济伙伴,欧盟充当了对叙经济制裁的急先锋,制裁力度之大,制裁范围之广,对叙造成了巨大经济困境。在俄等国全力支持下,叙政府艰难度日。

一、欧盟以罕见力度实施数十轮经济制裁

叙利亚是欧盟“大周边”的主要国家之一,为了维护“地中海后院”的安全和稳定,避免整个中东陷人旷日持久的战乱之中,同时拓展欧洲民主、自由、人权价值观,与叙利亚经济比较密切的欧盟,借叙利亚内乱之机,以罕见力度进行经济制裁,希望“速战速决”,尽快推翻巴沙尔政权,并将其变成“欧洲版”的民主、自由和市场经济地位国家。

欧盟数十轮经济制裁频繁上场,力度和密度罕见。2011 年 4 月,以侵犯人权为由,欧盟宣布对包括巴沙尔在内的叙利亚高官实施制裁并冻结其资产。5月9日,欧盟决定对叙利亚实施包括禁止向叙出口武器及装备、冻结巴沙尔的弟弟马赫尔等13名“应对暴力镇压平民负责的”官员及相关人员的资产在内的首轮制裁。到2012年10月15日,欧盟宣布禁止欧盟公民和企业向叙利亚武器出口提供保险或再保险等金融服务在内的经济制裁,其间17个月中,欧盟对叙实施了多达18轮的经济制裁,平均每月出台或追加1项。经济制裁出台间隔较短,各轮的间隔最长为83天,最短只有1天。如此频繁地对一个主权国家进行经济制裁,在欧盟对外制裁史上颇为罕见。按照以往的惯例,欧盟通常对受制裁国领导层及其下属先是进行签证限制,接着就是拉长黑名单并对相关人员进行财产冻结。然而这一过程通常需要几年的时间,而欧盟对叙利亚的经济制裁在几个月、甚至几天时间就完成了上述制裁全过程。截止到2017年8月,欧盟共对叙利亚实施了21轮经济制裁,最新的是对叙使用化学武器的制裁。

美国经济制裁影响较小。受长期关系交恶和制裁影响,美叙贸易额很小,不到3亿美元,所以美国制裁对叙影响较小。美国对叙利亚实施经济制裁主要集中在金融、电信、航空、军售和日用商品等领域。2010年5月,美国宣布,对叙利亚的制裁措施将延长一年。叙利亚爆发后,美国立即对叙利亚实施全面制裁。2011 年 4 月,美国以侵犯人权为由,宣布对包括巴沙尔在内的叙利亚高官实施制裁并冻结其资产。但这些制裁措施效果有限,美国国务卿希拉里在公开讲话中也不得不承认,鉴于两国之间一直有“棘手问题”,美国对叙利亚没有多少影响。

其他西方国家,如日本、加拿大、澳大利亚等国和中东除伊拉克、黎巴嫩、约旦和伊朗之外的国家,也都对叙实施经济制裁,还有阿盟和土耳其等。

二、经济制裁领域非常广泛

随着欧美等国对叙利亚经济制裁力度的不断加大,受到制裁的对象和领域也在不断增加,涉及个人和企业的财产、能源、金融、设备、武器,以及日常生活用品等多个领域。

禁止金融投资与合作往来,切断叙利亚政府的资金源头。2012年2月27日,欧盟禁止成员国与叙利亚公共机构和央行进行黄金、贵金属及钻石交易,冻结叙利亚央行在欧盟域内资产。禁止成员国向叙利亚移交以叙利亚本币计价的票据,以及承制的叙利亚货币;禁止欧洲投资银行继续向叙利亚银行发放贷款,禁止对叙利亚贸易的长期金融支持和政府贷款,并中止与叙利亚签署的主权项目援助合同;禁止欧盟各方继续购买叙利亚国债;禁止叙利亚银行在欧盟境内开设新的分行或投资欧盟银行,欧盟银行不得与叙利亚银行建立新的合资企业,禁止通过双边和国际金融机构向叙利亚政府提供财政支持等。2011年11月30日,土耳其禁止与叙利亚政府和央行的所有金融交易。12月7日,土耳其对叙利亚进口商品课以30%的重税。

强化武器装备禁运的制裁。2012年5月,欧盟首轮制裁就禁止向叙利亚运送武器。7月23日,欧盟批准执行对叙售武禁令的额外措施,对所有供应叙利亚可用于大规模镇压的武器或其他设备嫌疑的船只与飞机进行检查,必须扣押任何被欧盟列入禁运清单的物品。决议还规定所有驶往叙利亚的船只和飞机须额外提供其所载货物的预清关和发运信息,到达欧盟国家机场或从欧盟机场起飞的货运飞机也需接受检查。10月15日,欧盟禁止叙利亚航空公司飞机飞越欧盟领空以及在欧盟机场降落,禁止对经第三国向大马士革供应武器进行海运和航运承保。禁止成员国从叙利亚进口武器以及为叙转运武器,禁止成员国公民和企业为叙武器出口提供包括保险和再保险在内的金融服务,禁止欧盟公民和企业与第三国开展可能使叙利亚受益的军事合作。防弹衣、防毒面具和可能用于制造有毒化学制剂的化学物品也禁止出口。2011年11月30日,土耳其停止向叙军队提供武器。

对叙利亚官员和机构实施资产冻结、禁止交易和签证禁令的制裁。按照欧盟的说法,对这些个人和实体进行制裁,因为实体支持了叙利亚当局的镇压行动,个人是镇压行动的直接参与者。从2011年5月9日开始,欧盟首轮对叙制裁中,冻结13名“应对暴力镇压平民负责的”官员及相关人员的在欧盟范围内的个人资产,并禁止对其发放入境签证,甚至禁止叙利亚国家奥委会主席穆瓦法克朱马出席伦敦奥运会。截至2017年8月,欧盟累计将包括叙利亚总统巴沙尔及其家族、政府总理、各部部长、军队高级将领等人在内的255名个人、69家实体列入制裁名单,既包括叙利亚国内的三家国有石油公司、国际伊斯兰银行、石油运输公司等企业,也包括在欧盟开展业务的叙利亚企业,还有诸如叙利亚的国防部、内政部、国家安全局、电视广播总局等六家政府机构也位列其中。冻结在欧盟范围内的资产、禁止欧盟公民与之进行商业交易往来、禁止入境欧盟等。2012年7月19日,英国冻结了境内属于巴沙尔的1亿英镑资产。2011年11月30日,土耳其冻结叙政府在土耳其的资产,禁止叙利亚官员访问土耳其。

叙利亚内战期间,美国国会通过《2012 年降低伊朗威胁及叙利亚人权法案》,责令美国总统确认那些对叙境内违反人权的状况负有责任的叙利亚官员和其他个人, 并对之实施制裁。随后奥巴马政府通过第13572 号和第13573 号行政命令涉及冻结叙利亚政府高官(包括巴沙尔总统) 在美国的资产, 而第13582号行政命令则冻结叙利亚政府在美国的资产, 禁止美国人与阿萨德政权进行商业交往。2011年4月29 日,奥巴马下令冻结叙利亚部分官员的海外资产及与叙利亚的部分金融交易,并对叙政府某些经济活动实施额外制裁,制裁对象包括镇压反政府示威的带头人巴沙尔的弟弟,叙共和国卫队司令和叙陆军第四旅旅长马赫尔、叙情报总局局长马姆鲁克等人以及叙利亚情报总局。2011年5月18日,鉴于叙利亚政府对民众使用的暴力“持续升级”,奥巴马签署总统令,对包括叙总统巴沙尔、副总统沙雷、总理萨法尔以及内政部长和国防部长在内的七名叙利亚政府高官实施制裁,冻结他们在美国境内的资产。此后,美国不断扩大制裁范围。美国财政部领衔的对叙利亚政府的制裁举措,包括禁止美国公民与之实施交易,冻结其在美国境内所有资产,禁止入境美国等。自叙利亚2011年3月局势出现动荡以来,美国已对叙利亚政府300多个个人和实体,包括总统巴沙尔及其家族成员,政府总理、副总理、中央银行行长和各部部长,军队将领,以及中央银行和石油公司等实施制裁。2017年4月24日,美国财政部,宣布对271名“与叙利亚政府的化学武器开发项目”有关的叙政府机构人员实施制裁。

制裁叙利亚经济核心领域——油气出口领域。2011年8月18日,奥巴马签署总统令,宣布对叙实施石油制裁,禁止与五家叙能源企业进行商业交易,不准进口叙石油和石油产品。9月3日,欧盟开始对叙利亚实施石油禁运,不仅禁止进口叙利亚原油及石油产品、油气业设备,禁止向叙利亚石油和天然气工业出口主要设备和技术,而且还禁止欧盟成员国企业向叙石油企业参股从事勘探、生产和炼油活动,或者与叙石油企业进行新的合资合作;禁止向叙石油企业提供信贷和金融贷款,还禁止向叙石油和天然气工业提供设备和装置等,并制裁叙利亚最重要的能源企业叙利亚石油总公司(gpc),目的是截断巴沙尔政府至关重要的石油收入,此举将使欧洲石油企业放弃在叙利亚的绝大部分业务。奥巴马政府第13582 号行政命令禁止美国从叙利亚进口成品油。

为支持反对派石油出口,欧盟部分解除对叙利亚石油制裁。2013年4月22日,在反对派武装控制了大量油田后,为支持反对派石油出口,欧盟决定允许成员国从叙反对派手中购买石油,但购买前需经叙利亚反对派和革命力量全国联盟同意。对此,叙利亚政府进行强烈谴责,认为这种做法“无异于侵略”。

其他领域的制裁。禁止叙利亚阿拉伯航空公司的任何班机进入欧盟域内机场;禁止购买、提供、运输或者出口电信监视(听)器和拦截设备,禁止向叙政府出售用于监督网络和电话通信的软件;限制向叙出售“可能被用来镇压反对派的物资和技术”;禁止向叙出口鱼子酱、软糖等食品和雪茄、红酒、宝石等奢侈品,包括价值超过600欧元的鞋、珍珠宝石、每支价格超过10欧元的雪茄、高档红酒、豪华汽车、飞机、售价超过2.5万欧元的船只;禁止向叙利亚出口和从该国进口磷酸盐、黄金、其它贵重金属和金刚石;禁止欧盟企业在叙利亚投资兴建发电厂、禁止用于互联网或电讯监控的软件或设备在叙销售等。

欧盟对叙所有的经济制裁都是单方面针对叙利亚政府的。在叙反对派已经夺取了很多油田和石油加工设施的情况下,为帮助反对派,欧盟放宽了对叙利亚油气领域的制裁,允许欧盟成员国从叙利亚进口石油与石化产品;允许欧盟成员国向叙利亚出口石油天然气工业设备与技术;允许欧盟成员国向叙利亚石油工业进行投资。欧盟的这种放宽的最终目的是为叙利亚反对派提供经济支持,以帮助他们推翻巴沙尔政权。2013年6月1日,为武装叙利亚反对派,欧盟解除了对叙武器禁运,各成员国自行决定向反对派提供武器。2016年12月,美国解除对叙反对派武器禁运,允许对其提供武器援助。

对叙政府的经济制裁一直在延续。2013 年2月28日,欧盟修订了针对叙利亚的制裁条例,决定将对叙制裁延长至6月1日。2013年5月31日,欧盟决定对叙制裁延长到2014年6月1日。2014年5月29日,欧盟决定对叙制裁延长到2015年6月1日。此后,制裁得以一直延续。2015年,奥巴马延长了小布什实施的对叙利亚的各项制裁措施。2016年6月1日,欧盟决定将对叙利亚政府的各项制裁措施延长12个月,到2017年6月1日。2017年5月29日,欧盟将针对叙利亚的制裁延长至2018年6月1日,并将3名叙部长加入制裁名单。

大马士革居民在油站排队购买罐装燃气

三、经济制裁严重打击叙利亚

在叙利亚局势出现动荡后,其国内经济发展几乎陷入停滞,经济制裁更是雪上加霜。旅游业暴跌,石油收入锐减,随之而来的还有锐减的海外投资,再加上国内新增的大笔补贴福利和安全行动开销,叙利亚的财政已严重吃紧。

石油收入接近枯竭。欧盟成员国素来是叙利亚石油的最大进口国,叙利亚的石油出口收入曾经占到财政收入近30%。叙利亚遭受制裁前的石油产量为每天34万桶,其中约15万桶用于出口,99%的石油出口到意大利、德国等欧盟国家。据欧盟统计,若按2010年数字计算,禁运将影响叙利亚约45亿美元的原油出口,这使得叙利亚不得不一方面降低石油日产量,将原油产量从制裁前的每天38万桶降至2013年的 2 万桶。另一方面为寻求新的买主而降低油价,每天损失1100万美元,每月损失 4 亿美元的收入,石油美元收入几乎枯竭,叙利亚对欧盟的石油出口自2011年9月起停顿,截止2013年9月,叙利亚损失高达130亿美元。

油气勘探开发受到较大影响,国内燃料短缺严重。叙自身油气开发技术落后,不得不引进并依赖外国公司的先进开采、勘探技术(如三维地震勘探技术),提高油气产量。1995年,欧盟与地中海国家合作伙伴协定(简称“欧地协议”)签署并实施后,地中海国家取消对机械设备的进口关税,使叙可以较为低廉的价格进口油气设备,颇为受益,制裁后这方面受到严重影响。另外,尽管叙利亚蕴藏着丰富的石油和天然气资源,但由于叙利亚精炼能力不足,燃气产量仅能满足国内日常需求的50%,因此不得不从其他国家进口燃料。在制裁之前,叙利亚严重依赖希腊公司提供燃料。尽管欧盟对叙利亚实施制裁的名单不包括禁止向叙利亚出售燃料,但是因为运送燃料的船只保险和从国际银行汇款受到限制,所以外国石油公司拒绝参加有关叙利亚购买燃料的投标。燃料的严重短缺给叙利亚造成了多重影响,譬如在农业方面,燃料短缺造成农场主们无法运用拖拉机和其他机器设各;在日常生活方面,已经先后出现了柴油汽油危机、家庭用天然气危机,以及电力供应紧张,政府不得不采取限电措施,全国范围内每天平均停电3小时,部分农村地区则已经达到7小时。

外汇储备大为缩水,货币急剧贬值。由于欧盟对叙利亚的经济制裁包括较为严格的金融限制和对外贸易限制,造成叙利亚外汇储各急剧下降。动乱前,叙利亚外汇储各为195亿美元,动乱初期,降为174亿美元,到2012年8月,降至96亿美元。尽管叙利亚中央银行及其他公共银行采取措施限制贷款和存款,以试图维持外汇储各,但是叙利亚银行资金“外逃”的情况仍然非常严重。随着外汇储备的减少、政治局势的恶化,叙镑贬值严重。动荡前叙镑对美元汇率一直稳定在50:1(官方字汇率),2012年2月跌至74:1,此后,黑市比价一直在80-90:1之间徘徊。叙利亚央行罕见地连续多次介人外汇市场,抛售巨额美元甚至开始抛售黄金以进一步提升外汇储各,防止叙镑崩溃,但通货膨胀率不断攀升。2012年6月叙利亚通胀率高达30%左右,与2011年11月11%的升幅相比大幅飒升,而且这种势头并未停止。

物价不断攀升。持续的经济制裁造成叙利亚国内市场商品短缺,物价飞涨,但是由于叙镑贬值幅度较大,商品价格持续攀升。家用燃气罐价格由动乱前的每罐350叙镑(约合5.4美元),升至2012年年初的500叙镑(约合7.7美元)。叙镑(约合23美元)。诸如鸡蛋、牛奶、牛羊肉、鱼和糖等日常消费品均有不同程度的涨幅。2012年4月,叙利亚政府不得不在国内市场分配糖果,因为商人们卖的糖果价格是它本身价格的四倍。对于普通民众来说,首都大马士革部分区域已经开始拉闸限电,柴油、天然气等也出现供应紧张。

在废墟中排队领取食物救济的叙利亚民众

尽管叙利亚经济受到严重冲击,作为少数几个能在粮食等基本生活领域自给自足的阿拉伯国家,叙利亚依赖自身的资源,着重支持发展私有经济,尽量保持国民的正常生活。

四、欧美经济单边制裁不足以置叙利亚于死地

叙利亚对欧盟较低的经济依存度和高度集权型的政治体制使其对欧盟的制裁具有一定的“免疫功能”。从欧盟通过对叙利亚制裁要促使叙政权更迭这一最终目标来看,没有整个国际社会的支持与配合,欧盟对叙利亚的经济制裁难言成功,只是在一定程度上削弱了叙利亚政府的控制能力,并不能解决叙利亚,也不符合叙利亚人民的利益,况且俄和伊朗等国在经济上还全力支持叙利亚。

俄将约1万吨人道主义救援物资运抵叙利亚

欧美经济制裁陷入窘境,基本无计可施。纵观对叙利亚的二十多轮制裁,其内容基本围绕金融制裁(冻结基金或经济资源、禁止金融交易、限制出口信贷或投资)、贸易制裁(军火禁运、石油禁运)和旅行制裁的范畴进行,制裁对象主要针对现任总统巴沙尔家族、叙政府高官和叙国内一些主要的经济实体,已经没有什么能够制裁了,欧美制裁疲惫已初显端倪。欧美制裁叙利亚的终极目标是推翻巴沙尔政权,拓展“欧式”民主。但欧美的轮番制裁并没有改变叙利亚现政权,更谈不上拓展“欧式民主”,对叙制裁并未能奏效。

经济制裁无法得到一致和有效落实。欧盟对叙的制裁无疑损害了其部分成员国的经济利益。欧盟是叙利亚的重要贸易伙伴,而叙利亚又是欧盟石油进口的主要渠道之一,也是未来欧盟构建“环地中海联盟”的重要成员国之一。欧盟的一些成员国,尤其德国、意大利、荷兰都不愿失去叙利亚这个能源合作伙伴,更不愿得罪阿拉伯世界这个“核心国家”,以免“引火烧身”。因此,欧盟一些成员国对于虽达成一致却损害自身利益的制裁措施往往“阳奉阴违”,致使制裁无法落实。以欧盟27国驱逐叙利亚外交官一事为例:2012年5月29日,即叙利亚“胡拉镇惨案”发生后的第四天,西方国家掀起了一股驱逐巴沙尔政权外交官的风暴。在英法德等国宣布驱逐叙利亚驻本国的外交人员的同时,叙利亚驻比利时大使艾曼·穆罕默德·贾米尔·索萨依然坚持在布鲁塞尔。而在意大利、西班牙、保加利亚、卢森堡和荷兰宣布召回驻叙利亚大使之时,罗马尼亚、匈牙利、塞浦路斯、希腊等国驻叙利亚大使馆依然正常开放。

叙利亚对欧美贸易依存度不是很高,影响其经济制裁效果。2011年世界银行数据显示,叙利亚2010年贸易总量约为422亿美元,主要贸易伙伴为相邻的阿拉伯国家,如伊拉克、沙特、伊朗和黎巴嫩等国,如与伊拉克的贸易额达就到59亿美元,而与欧盟的贸易额约90亿美元,占其贸易总量的21.3%,在叙对外贸易中只能属于“第二梯队”,极大影响了欧盟经济制裁的效果。叙经济结构不对称性更让欧盟的制裁效果不佳。叙利亚是一个农业国,旅游业和服务业在其国民经济中占很大比重,石油出口曾经长期在叙的国民收人中占相当大的比例。但随着叙石油的减产和国内石油消费的大幅度增长,石油出口在叙国民经济中所占的比例正在下降。因此,欧盟对叙的石油禁运“政治意义大于经济意义”。

欧美经济制裁缺乏国际广泛支持,不仅削弱了制裁的“合法性”,也使制裁的效果大打折扣。据西方媒体估计,叙利亚总统巴沙尔的个人资产为10亿英镑,大多在欧盟范围之外的俄罗斯,但俄坚决反对制裁叙利亚。欧美对叙的武器禁运决议丝毫没有影响俄罗斯对巴沙尔政权的武器援助。2011年12月1日,在美国、欧盟、阿盟宣布进一步扩大对巴沙尔政府的制裁范围的时候,俄罗斯将俄制“宝石”超音速反舰导弹运抵叙利亚。欧美对叙利亚的制裁也没有得到整个阿拉伯世界的支持。黎巴嫩、约旦、伊拉克等国,由于和叙利亚经济关系密切,都没有加入制裁行列。随着巴沙尔逐渐适应制裁,制裁目标就越难实现,从后来欧盟经济制裁间隔时间越来越长就可以看出来了。

俄援助叙军的bmpt坦克支援战车,俗称“死亡联合收割机”,非常适合用于巷战

欧美对叙利亚的政策前景不外乎两种选项:第一,继续加大对巴沙尔政权的制裁力度,直到其下台实现“和平交班”,但现在基本没有新的制裁措施可以出台了;第二,在某一特定的合适时机在叙利亚复制“利比亚模式”,动用武力直接推翻巴沙尔政权,这基本不可能,欧美无法承受其成本。在未来的一段时间内,欧美对叙利亚的经济制裁可能还会继续,但作用有限。随着国际社会开始着手政治解决叙利亚,欧美调整政策是迟早的事情。

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